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从9/11到波士顿马拉松爆炸案——美国几起重大灾祸后的基金赔偿模式

波士顿爆炸案受害者赔偿基金The One Fund (“壹基金”)从本月起开始向受害者发放救助金了。之前没怎么关注这个赔偿基金的事情,这两天看了报道才注意到管理壹基金赔偿(即确定赔偿方式和金额)的又是Kenneth Feinberg(“范博格”)律师。

我在D.C.联邦地区法院实习时和范博格曾有一面之缘,听他讲述作为Special Master (“特别管理员”)管理9/11受害者赔偿基金的经历和压力。当时我以为那就是他职业生涯的谢幕了,没想到后来各种重大灾祸接踵而来,灾后赔偿越来越多地涉及赔偿基金的模式,范博格也由于9/11的成功经验而多次领命:2007年弗吉尼亚理工大学枪击案、2010年墨西哥湾海底油田漏油事故、2012年科罗拉多州电影院枪击案,再到现在的波士顿马拉松爆炸案等等的灾后赔偿管理都有范博格的身影。

虽然都是由范博格来管理赔偿基金,这几起重大灾祸的后续赔偿还是有很大的不同。下面来尝试简要介绍和分析这些基金赔偿模式,希望能对于中国尚未发展起来的灾后民间赔偿有参考、借鉴的意义。

 

9/11

2001年9月11日针对美国的恐怖袭击直接导致近3000人伤亡。同时,由于美国政府为预防随后的劫机恐怖袭击而启动了航空安全控制预案,关闭机场、禁止民用飞机起降,所有航班出现大规模延误,民众出于恐惧也骤然减少飞机出行计划,导致航空公司损失惨重。

为了给在恐怖袭击中受到伤害的个人和家庭迅速提供救助和赔偿,也为了帮助美国的航空系统渡过困境,美国国会在当月通过了《航空交通安全和系统稳定法案》,设立9/11受害者赔偿基金,由政府播款,所有在9/11恐怖袭击中受伤的人或者死亡者家属在两年内都可以申请基金的赔偿,由司法部长指定一名特别管理员来审查每一个赔偿申请、确定赔偿的金额。但获得基金的赔偿是有条件的:受害者必须放弃向任何人提起诉讼追偿、接受9/11基金的赔偿为唯一的赔偿。当然,受害者也可以选择不接受基金的赔偿,而自己通过打官司的方式寻求他人的赔偿。

范博格被司法部长指定为特别管理员。他首先确定了一系列赔偿标准,以受害者如果没有收到9/11影响的预期收入作为经济赔偿的主要基准,又举行了数以百计的听证会,听取受害者或受害者家属的陈述,从而综合确定每一个受害者或家属应得的赔偿金额。最终,绝大部分受害者和家属选择了放弃诉讼,向9/11基金申请赔偿。仅用时不到三年,9/11基金就完成了偿付工作,共支付赔偿金70亿美元,平均每个受害者获赔180万美元。

用中国的术语来讲,设立9/11受害者赔偿基金明显是美国政府的一项“维稳”措施。在袭击中受伤的民众和遇难者家属亟需救助和赔偿,如果政府不出手,那么他们只能到法院提起侵权诉讼。告恐怖组织显然是没有前途的,那么受害者很可能会选择告其他第三方,例如告航空公司疏于管理致使恐怖分子登机、告世贸大楼的管理者在第一次飞机撞击后应对迟缓未能迅速有效疏散人群等等。这样复杂的案件一定会经历旷日持久的法庭程序,受害人即时最终能胜诉也将在相当长的时间里无法获

受害人即时最终能胜诉也将在相当长的时间里无法获得赔偿,各个被告的公司也可能最终因无法支付高额赔偿款而破产,司法资源也将被这些数以千计的复杂案件所长期占用,这都是所谓的不稳定因素。因此政府提供给受害者一个便利的选择:向9/11基金提出赔偿申请,由特别管理员根据受害者的损失迅速决定一个赔偿数额;虽然最终的赔偿金额也许会少于打官司胜诉能赢得的金额,但受害者避免了诉讼成本和败诉的风险,也能很快地获得赔偿。同时,也避免了对司法资源的挤占,而且保护了当时已经弱不经风的航空系统。

9/11赔偿基金其实是一个非常特别的实践,联邦政府在9/11事件中并无过错(至少没有经过司法程序被证明有过错),却动用了联邦政府的预算直接对个人进行赔偿,这在美国历史上是少有的。鉴于美国参众两院对于任何一点涉及联邦政府权力和预算的议题都要争得头破血流的现状,如果不是9/11这样的极端特殊事件对美国各阶层都同样造成了巨大的震撼,确立这个赔偿基金的法案绝无可能这么快通过。范博格也曾说,他作为9/11赔偿基金的特别管理员期间最大的压力不是来自于要求赔偿的9/11受害者,而是过去其他灾难的受害者:比如他经常收到邮件质问他,为什么国家没有给1995年俄克拉何马城汽车爆炸案中死伤的近千人提供类似的赔偿?

 

墨西哥湾海底油田漏油事故

2010年4月20日,英国石油公司在美国南部墨西哥湾的一处深海钻井油田爆炸,导致11人当场死亡,之后原油泄漏了87天,给墨西哥湾沿海居民和生态环境造成严重危害,被认为是史上最严重的海上钻井漏油事故。虽然有人很快提起了代表所有受害民众的集团诉讼,很多生计遭到毁灭性影响的民众显然需要更及时的赔偿。在美国政府的持续施压下,英国石油公司在2010年6月16日宣布,建立一个200亿美元的基金用于赔偿漏油事故的受害者、生态环境影响和救援费用。不久,范博格被英国石油请来作为管理员,负责审查数十万受害民众提交的赔偿申请,确定赔偿金额。灾民申请赔偿需要提交自己受灾的情况和证明经济损失的相关文件。同9/11类似,赔偿金额不是一刀切,而是基于每个灾民实际的受损情况。赔偿分为两类:一类是临时救助,用于帮助受害民众暂时维持生活,接受临时救助不需要放弃对英国石油的其他追偿;另一类是永久赔偿,用于赔偿受害民众所有的损害,接受该赔偿的前提是放弃对英国石油的其他追偿,包括放弃诉讼。2012年3月,针对英国石油的集团诉讼和解,英国石油自己的赔偿基金也被法院监督的和解程序所接管。

范博格这次的角色和9/11不同: 之前他是作为中立的管理员来判定9/11受害者应得的赔偿金额(范博格是免费为9/11基金服务);这次则是受雇于英国石油,而且平均每月领取近一百万美元的报酬。不论他怎么解释自己的判断独立于英国石油,没有帮助英国石油不赔、少赔,他的独立性还是受到质疑,他决定赔偿金额的程序也被质疑不够透明。不论怎样,在2010年6月至2012年3月期间,英国石油的赔偿基金在范博格的主持下进行了近一百万笔的赔偿,共计62亿美元,让很多灾民在法庭程序结束之前就领到了雪中送炭的赔偿。

 

弗吉尼亚理工枪击案、科罗拉多电影院枪击案和波士顿马拉松爆炸案

2007年4月16日,弗吉尼亚理工大学(“弗州理工”)的韩裔学生赵承熙在校园射杀32人后饮弹自尽。事件发生后,弗州理工收到了社会各界给受害者的捐款近7百万美元,其中6百万美元的捐款未规定明确的用途。为了公平合理地向受害者和家属们分配这些捐款,弗州理工成立了The Hokie Spirit Memorial基金(“霍基精神纪念基金”),并请范博格作为特别管理员将基金的捐款分配给受害者们。

类似的,2012年7月20日,James Eagan Holmes在科罗拉多州的一个电影院放映《蝙蝠侠:黑暗骑士崛起》时枪杀12人、伤58人。枪击案后,科罗拉多州政府原本打算直接决定如果分配社会各界对受害者和家属的5百万美元的捐助,但遭到很多受害者家属的强烈反对。无奈之下,州政府请来范博格作为调解员来帮助受害者家属和州政府共同决定赔偿基金的分配。范博格最终决定用捐款的70%对死亡者家属进行赔偿,平均每个受害者赔偿20万美元;剩余的捐款大部分用于对需要住院治疗的受害者进行赔偿;鉴于捐款金额有限,对受伤但不需要住院治疗的受害者不进行赔偿。

最后,2013年4月15日,波士顿马拉松的终点站附近遭遇炸弹袭击,包括中国留学生吕令子在内的三人不幸身亡,两百多人受伤。麻省州长和波士顿市长在爆炸案后迅速建立了壹基金,接受社会大众捐款用于救助受害、受伤民众。范博格又一次出马,作为管理员负责确定赔偿的标准和审查赔偿申请。

受害者或家属需要提交申请表格,并附上医院出具的伤情证明等文件;在审查书面材料后,范博格还对一些申请者进行了面对面访谈。最终,在向公众多次汇报赔偿计划之后,范博格在6月底开始主持壹基金向受害者支付赔偿。受害者被分为四类:A类为死亡、双腿截肢、永久脑损伤的受害者,共6人,赔偿金额为219万5千美元;B类为单腿截肢的受害者,共14人,赔偿金额为119万5千美元;C类为受伤并住院的受害者,共69人,根据住院时间的长短不同,赔偿金额为94万8千3百美元至12万5千美元不等;D类为受伤但不需要留院治疗的受害者,共143人,每人赔偿8千美元。这里还有一个插曲:有个小混混打算骗取赔偿金,以他早已过世的姨妈的名义申请赔偿,还伪造了医院的证明;他的申请材料很快被发现有问题,自己现在也面临盗用身份和盗窃罪的指控。

这三起案件之后的基金赔偿程序和9/11类似:范博格作为中立的第三方对事实进行调查和分析(范博格又都是免费提供服务),听取受害者或家属的意见,最终制定一个公开的赔偿标准,按照每个受害者的受损情况进行赔偿。但与9/11和墨西哥湾漏油事件不同的是:这三起案件的赔偿基金以社会捐款为来源,纯粹以补助受害者为目的,并不要求受害者放弃诉讼作为领取赔偿的条件。(事实上,一些受害者和家属确实选择了在领取基金赔偿后继续通过诉讼来追究第三方的责任。部分受害者家属事后状告弗州理工和弗吉尼亚州,主张弗州理工在应对枪击时反应迟缓,没有及时警告师生、导致更多人遇难;原告最终胜诉,并取得了一些额外的赔偿。一些科罗拉多枪击案的受害者和家属则对事发的电影院提起诉讼,主张电影院没有足够的安保措施,这些案件还在审理过程中。)

我想这三起案件的灾后赔偿对我们很有参考价值的。在重大天灾人祸发生后,中国社会各界往往踊跃捐款,希望给受灾、受害民众一些经济补助,一同渡过难关。但最后捐款基于各类原因往往最后很少直接流到受灾受害民众的手里。说句很俗的话,来自于捐款的各类公共设施、赈灾物品甚至纪念工程虽然也很重要,但有时候真金白银说不定才是灾民们最需要的,至少可以由他们自由支配、用到自己最需要的地方。如果捐款的一部分可以集中用于直接向灾民发放救助金,由独立的、有经验的负责人在公众的监督下制定赔偿标准,再按照这个标准把捐款真正发到灾民的手里,不仅灾民可以得到实惠,公众捐款的积极性相信也会提高。

一定会有人担心,这种做法要适用于受灾人数众多的场合有实际困难,因为需要统计每个受灾、受害民众的个人受损情况、计算赔偿金额,耗时耗力,而且还有被人冒领赔偿金的风险。当然,这种基金的个案赔偿,肯定比统计个总人数、然后大笔一划决定买多少顶帐篷、多少碗方便面要精细、复杂得多。这样的赔偿方案的执行也肯定需要很多志愿者和志愿机构的参与,审核申请材料、监督捐款的发放。但是看看我们的灾后捐款使用的现状,我想在捐款的分配上投入一些人力资源、精打细算,能够更合理的分配,也能减少浪费,总该是一个合算的事情吧。

*范博格的照片来自wsj.com。

(本文仅为个人观点,不代表本人所在律师事务所的观点,也不构成给客户出具的法律意见。)

 

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刘骁

刘骁

2篇文章 9年前更新

商业诉讼律师。主要从事美国证券诉讼(如证券欺诈、内幕交易等)、海外反腐败法案(FCPA)和其它合规调查以及商事合同诉讼等业务。兼职吃货、小厨。 *若无特别说明,博客所载内容为本人个人观点,不代表本人所在律师事务所的观点,也不构成为客户出具的法律意见。

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